《“十四五”國家信息化規(guī)劃》專家談 | 宋靈恩：激發(fā)數據要素價值 賦能數字中國建設
編者按
黨中央、國務院高度重視信息化工作，習近平總書記強調，沒有信息化就沒有現代化。信息化為中華民族帶來了千載難逢的機遇，必須敏銳抓住信息化發(fā)展的歷史機遇。“十四五”時期，信息化進入加快數字化發(fā)展、建設數字中國的新階段。近日，中央網絡安全和信息化委員會印發(fā)《“十四五”國家信息化規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），對我國“十四五”時期信息化發(fā)展作出部署安排。為使社會各界更好理解《規(guī)劃》的主要內容，中央網信辦組織有關專家學者對《規(guī)劃》各項重點任務進行研究解讀，共同展望數字中國建設新圖景。
數據要素是參與社會生產經營活動，帶來經濟效益，以電子方式記錄的數據資源，是國家發(fā)展的戰(zhàn)略性基礎性資源，也是驅動數字經濟發(fā)展的強大動力。加強數據治理、深化數據開發(fā)、保障數據安全是釋放數據資源價值的關鍵環(huán)節(jié)。近日，中央網絡安全和信息化委員會發(fā)布《“十四五”國家信息化規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），作為指導未來五年的國家信息化發(fā)展的綱領性文件，《規(guī)劃》提出建立高效利用的數據要素資源體系。“十四五”時期，要充分發(fā)揮數據的基礎資源作用和創(chuàng)新引擎作用，精準謀劃、有序推進我國數據資源開發(fā)利用、數據要素價值釋放邁上新臺階，為網絡強國、數字中國、智慧社會建設奠定堅實基礎。
一、深刻認識數據要素價值
數字經濟事關國家發(fā)展大局，數據要素已成為數字經濟時代影響全球競爭的關鍵戰(zhàn)略性資源。釋放數據要素價值，有助于提升全要素生產率，賦能現代化經濟體系高質量發(fā)展；有助于提升政府治理效能，推動國家治理體系和治理能力現代化。
（一）數據要素是國家發(fā)展的戰(zhàn)略性基礎性資源 數據要素具有非競爭、可共享、無限增長的特性，貫穿生產、分配、流通、消費等各環(huán)節(jié)，對經濟社會變革產生深遠影響，已經成為國家關鍵戰(zhàn)略性基礎性資源。當前，全球數據量指數級增長，世界各國搶占數據發(fā)展先機。美國、歐盟、英國、日本等全球主要經濟體均通過出臺國家數據戰(zhàn)略、完善國內數據立法、加強國際數據合作等多種方式，將數據作為戰(zhàn)略資源進行開發(fā)利用。2020年，我國數據總規(guī)模達到3.9ZB，同比增長29.3%，占全球數據總量9.3%，居全球第二位。黨的十九屆四中全會首次提出將數據作為與土地、勞動力、資本、技術等同等重要的生產要素參與分配。數據要素通過融入生產生活各環(huán)節(jié)，大幅提升傳統(tǒng)要素資源的資源配置效率，助力城市管理、公共服務和經營決策實現全局優(yōu)化，對農業(yè)、工業(yè)、政務、交通、教育、城市管理等領域形成倍增作用，為經濟社會發(fā)展提供不竭動力。
（二）數據要素是驅動數字經濟發(fā)展的動力引擎 數據要素的高效利用與合理開發(fā)，提高全社會勞動生產率，有助于實現生產率躍升、產業(yè)鏈優(yōu)化和競爭力重塑，正成為驅動數字經濟發(fā)展的動力引擎。習近平總書記指出，“要構建以數據為關鍵要素的數字經濟。建設現代化經濟體系離不開大數據發(fā)展和應用”“數字技術、數字經濟可以推動各類資源要素快捷流動、各類市場主體加速融合”。數據要素將對勞動力、資本等其他要素資源形成乘數作用，放大各類生產要素在社會流轉中產生的價值。例如，數據要素在工業(yè)企業(yè)和金融機構間的共享互通，為中小企業(yè)低成本融資提供可能；數據要素在勞動力供需市場的有效流轉，緩解疫情下企業(yè)用工難題。OECD發(fā)布的《數據和數據流動的映射方法》指出，數據利用有助于產品、流程和組織的改善和創(chuàng)新，促進企業(yè)勞動生產率增長5%-10%。此外，數據要素與其他要素的深度融合，催生出金融科技等“新資本”、智能機器人等“新型勞動力”，不斷釋放創(chuàng)新活力。
（三）數據要素是推動治理能力現代化的重要抓手 數據要素價值釋放將助力數字政府、數字社會建設，推動我國治理體系和治理能力現代化。習近平總書記在主持“實施國家大數據戰(zhàn)略”集體學習時強調，要建立健全大數據輔助科學決策和社會治理的機制，推進政府管理和社會治理模式創(chuàng)新。例如，在疫情防控中，基于政府與社會數據融合開發(fā)的“健康碼”，為疫情防控精準施策提供了巨大幫助，成為疫情防控“中國經驗”的重要組成。政務數據與社會數據融合，打破原有數據壁壘，充分發(fā)揮多方數據資源的專業(yè)化、全覆蓋、公信力強顯著優(yōu)勢，在疫情防控、醫(yī)療衛(wèi)生、交通出行、文化教育、城市服務等方面發(fā)揮巨大作用，提升政府組織運行效率、推動社會治理模式創(chuàng)新、豐富數字化便捷服務場景，全面提高治理和服務效能。
二、建立數據要素資源體系
“十四五”時期，要充分發(fā)揮數據作為新生產要素的關鍵作用，以數據治理為突破提升數據質量，以數據開發(fā)利用為抓手激活要素價值，以立法規(guī)范為重點保障數據安全，加快完善與我國發(fā)展實際相符合的數據要素資源體系，釋放數據要素價值。
（一）以數據治理為突破推動數據質量提升 數據治理是釋放數據價值的首要環(huán)節(jié)，準確及時、完整一致的數據資源是數據要素價值釋放的重要前提。近年來，我國不斷完善數據治理標準規(guī)范，出臺了《政務信息資源共享管理暫行辦法》等政策提升政務數據質量，發(fā)布了國家標準《數據管理能力成熟度評估模型》，幫助企業(yè)評價、提升自身數據管理能力。“十四五”時期數據互聯(lián)互通互操作要求進一步提升，數據治理綜合性、跨行業(yè)、跨區(qū)域等特點更加突出，但各級各部門數據治理統(tǒng)籌推進不足、數據責任主體多樣、跨層級跨區(qū)域數據共享困難，需要建立完善央地協(xié)同、職責清晰、分工有序、協(xié)調有力的數據治理協(xié)同工作格局。要加快推進數據標準規(guī)范體系建設，制定數據采集、存儲、加工、流通、交易、衍生產品等標準規(guī)范；建立完善數據治理能力評估體系；探索多主體協(xié)同治理機制，聚焦數據管理、共享開放、數據應用、授權許可、安全和隱私保護、風險管控等方面，加強“政產學研用”各方數據治理協(xié)同。
（二）以開發(fā)利用為抓手激活數據要素價值 數據開發(fā)利用是激活數據要素價值的關鍵。當前，我國圍繞“數據資源、基礎硬件、通用軟件、行業(yè)應用、安全保障”的大數據產品和服務體系初步形成。我國已成立20余家大數據交易所，上海、北京等地積極探索數據交易配套制度。但與國際上數據開放共享程度較高的國家相比，我國數據開放范圍和渠道仍有不足，數據應用深度開發(fā)仍需加強。要建立健全國家公共數據資源體系，構建統(tǒng)一的國家公共數據開放平臺和開發(fā)利用端口，推動人口、交通、通信等公共數據資源安全有序開放；支持構建農業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、教育、醫(yī)療、安防等領域規(guī)范化數據開發(fā)利用場景；選取重點行業(yè)培育一批具有國際一流水平的行業(yè)大數據應用平臺和應用市場開發(fā)主體，持續(xù)提升數據開發(fā)利用能力。
（三）以風險防護為重點強化數據安全保障 加強數據要素流通的風險防護，確保數據合規(guī)利用是釋放數據價值的安全保障。我國在數據安全領域加速推進立法工作，2021年出臺《數據安全法》《個人信息保護法》，加強保護個人的合法權益和社會公共利益。“十四五”時期，數據資源總量將指數級持續(xù)增加，跨部門、跨領域的數據流通更加活躍，完善的數據安全機制、防范數據泄露等安全風險成為保障數據安全的重點方向。要加強數據收集、匯聚、存儲、流通、應用等全生命周期的安全管理；建立數據分類分級管理制度和個人信息保護認證制度，加強對重要數據、企業(yè)商業(yè)秘密和個人信息的保護；強化平臺企業(yè)數據安全保護責任；加強數據交易安全管理與監(jiān)督保障；建立健全數據出境安全管理制度和安全評估機制。
三、加快數據要素市場培育 “十四五”時期，數據要素市場化進程將加速，需從市場制度、交易主體、技術人才支撐等多維度破除數據要素市場瓶頸，豐富數據要素供給，激活數據要素價值，加快培育更為完善的數據要素市場。
（一）深化理論研究建立數據要素市場制度 數據權屬是構建數據要素市場的重要部分，涉及個人、企業(yè)、政府、中介等多類主體，包括所有權、使用權、最終控制權、商業(yè)交易權等多種權益，生成過程復雜多變，現有法律法規(guī)尚未作出明確規(guī)定。“十四五”期間亟需加強數據要素理論研究，建立兼顧發(fā)展與規(guī)范的數據要素市場新制度，在尚未形成廣泛共識的數據產權、定價、交易等問題上，構建以促進產業(yè)發(fā)展為導向的數據產權框架，支持出臺數據產權標準規(guī)范、共識合約、實施細則、操作指南等，建立健全數據有效流動制度體系，引導規(guī)范數據要素市場發(fā)展，為全國性、強制性立法提供路徑參考。
（二）多方協(xié)同合作培育數據交易主體 當前階段數據要素市場主體更加重視構建閉合生態(tài)，數據孤島普遍存在，甚至出現了一定程度的數據壟斷、交易黑市等不良現象。“十四五”時期，一方面要支持合規(guī)、創(chuàng)新的數據流通交易平臺與運營體系建設。面向數據資產評估、登記結算、交易撮合、爭議仲裁等需求，發(fā)揮政府、企業(yè)、數據中介、智庫機構等各自作用，探索構建涵蓋交易主體認證、資產評估、價格發(fā)現、交易分潤、安全保障、爭議解決的新型數據交易平臺和市場運營體系。另一方面要充分調動行業(yè)商協(xié)會作用，建立健全數據產權交易和行業(yè)自律機制，強化數據交易平臺的數據安全保護責任，不斷提高對數據安全流通溯源的認識和能力。
（三）多措并舉提升數據要素利用能力 提升數據要素的使用、交易效率和安全合規(guī)利用，需要以改革創(chuàng)新的思維多管齊下，充分利用技術工具，培育創(chuàng)新型人才，構建適應數據要素特征的產業(yè)支撐體系，不斷催生數據要素市場新業(yè)態(tài)新模式，兼顧數據要素開發(fā)利用和數據安全。一是強化技術創(chuàng)新，推動區(qū)塊鏈、安全多方計算、聯(lián)邦學習等隱私計算技術應用，從技術層面實現數據交易流通中的可用不可見，保障數據安全與發(fā)展并重。二是加快知識型、技能型、創(chuàng)新型數據要素相關人才培養(yǎng)，推行大數據崗位專項技能培訓和人才能力認證。三是完善數據要素利用支撐體系，開展面向大數據技術、產品、服務供給側企業(yè)的能力評估，建立健全適應數據要素特點的稅收征收管理制度和產業(yè)監(jiān)測分析體系。
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